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12 dicembre 2018
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La riforma del senato e il modello tedesco immaginario

Gabriele D'Ottavio - 26.06.2014
Senato

Nell’attuale dibattito sulla riforma del Senato, il Bundesrat tedesco viene sempre più spesso menzionato come il principale modello di riferimento. In realtà, e come abbiamo già avuto modo di osservare (Mentepolitica, 15.4.2014), non sempre gli accostamenti al caso tedesco appaiono appropriati e soprattutto coerenti con l’obiettivo della riforma costituzionale dichiarato dal governo. Se l’ambizione infatti è quella di ridimensionare in maniera significativa il ruolo politico della seconda camera non è al Bundesrat che occorre guardare. Concepito originariamente come un’istituzione di raccordo tra il centro e la periferia, col passare del tempo il Bundesrat ha sviluppato una funzione di rappresentanza politica molto importante, anche in virtù di un’evoluzione interpretativa, confortata dalla giurisprudenza del Tribunale costituzionale, che ha visto aumentare in maniera considerevole il numero delle disposizioni legislative soggette all’approvazione dei Länder. Semmai occorre guardare alle contromisure che sono state prese con la riforma dell’ordinamento federale del 2006 per porre rimedio al progressivo snaturamento della funzione originaria del Bundesrat. In particolare, con la riforma del 2006 i legislatori tedeschi hanno provveduto sia a ridurre drasticamente il numero di disposizioni su cui le regioni potevano esercitare il loro potere di veto, sia a una più chiara ripartizione delle competenze tra il Bund e i Länder.

Il fatto che i cento membri del futuro Senato italiano verranno eletti indirettamente e che la stragrande maggioranza dei rappresentanti sarà espressione delle Regioni (e non dei Comuni) non può dunque essere considerato un elemento sufficiente per far «assomigliare» la nostra seconda camera al modello tedesco. Peraltro nel Bundesrat siedono solo i rappresentanti dei governi dei Länder e soprattutto vigono il mandato imperativo e dunque il voto unitario per evitare divisioni, oltre che tra le Regioni, anche all’interno dei rappresentanti di una stessa Regione.

Inoltre, i riferimenti al modello tedesco appaiono impropri anche quando vengono fatti da coloro che in questi giorni hanno preso posizione a favore della reintroduzione dell’immunità parlamentare, giustificandola come una misura che restituisce dignità alla funzione svolta dal senato. In Germania infatti l’immunità, così come viene disciplinata dall’articolo 46 della Legge fondamentale, risulta svincolata dalla funzione parlamentare e vale solo per i deputati (Abgeordneten), cioè per i membri della camera che viene eletta direttamente (il Bundestag). I componenti del Bundesrat possono ugualmente beneficiare dell’immunità, ma solo in quanto membri delle assemblee regionali e, dunque, solo nelle forme di tutela previste dai rispettivi Länder di appartenenza. Questa distinzione, che riguarda dunque lo status e non la funzione dei parlamentari, aiuta anche a capire perché i costituzionalisti tedeschi non considerino il Bundesrat come una «seconda camera», ma preferiscano definirlo come un «organo costituzionale sui generis» (Klaus von Beyme), proprio per sottolineare la diversità della sua natura rispetto a quella del Bundestag.

Del resto in questi termini ragionarono anche i padri costituenti tedeschi quando approvarono la Legge fondamentale alla fine degli anni Quaranta. Al riguardo, è cosa poco nota che durante i lavori preparatori dell’assemblea costituente una larga parte del mondo politico che contava avesse espresso la sua preferenza per la creazione di un vero Senato. Il cristiano-democratico Konrad Adenauer, per esempio, si dichiarò contrario all’idea di un «secondo parlamento dei governi regionali», temendo un’eccessiva dispersione del potere esecutivo. Il social-democratico Carlo Schmid si schierò invece a favore del senato, interpretando la seconda camera come un luogo essenzialmente «politico». Alla fine prevalse la logica del compromesso. I padri costituenti ritennero infatti prioritario raggiungere il consenso più ampio possibile per consentire alla Legge fondamentale di ricevere quella legittimazione che la Costituzione di Weimar del 1919 non aveva avuto. In particolare, se i vari Adenauer e Schmid si fossero impuntati sul Senato, sacrificando l’opzione Bundesrat, non sarebbe stato possibile varare il Grundgesetz con il favore – all’epoca giudicato fondamentale – dei Länder meridionali.

Ѐ auspicabile, riguardo al tema del Senato in generale e alla questione dell’immunità in particolare, che anche tra i nuovi «padri costituenti» italiani prevalga lo spirito riformatore e dunque la volontà di distinguere i veri ostacoli da quelli che, con un po’ di buon senso e buona volontà, possono essere facilmente superati.