Il modello Bundesrat. Istruzioni per l’uso

Nel dibattito attuale sulla riforma del Senato, l’ambizione di orientare il percorso riformatore verso il modello tedesco appare più che ragionevole. Purché ciò avvenga nella consapevolezza dell’impossibilità di ridurre il funzionamento dei sistemi politici a un mero fatto istituzionale. È illusorio infatti pensare che la semplice adozione di una Camera delle autonomie sul modello del Bundesrat tedesco possa di per sé garantire il raggiungimento dei medesimi risultati ottenuti nel contesto in cui tale assetto ha trovato concreta applicazione. Così come è errato considerare il modello che si intende emulare come monolitico e impermeabile alle trasformazioni del tempo. Come scrisse un autorevole costituzionalista francese del secolo scorso, «le istituzioni a differenza dei satelliti, rimangono raramente sull’orbita in cui il loro creatore aveva inteso porle. Esse sfuggono alla volontà del Costituente o del Legislatore che ha dato loro vita» (Jean Rivero).

Anche la seconda Camera tedesca è stata oggetto di significative e soprattutto imprevedibili trasformazioni, che non sempre hanno reso efficace il funzionamento del sistema di governo. Concepito originariamente come una camera di raccordo tra il centro e la periferia, il Bundesrat ha sviluppato una funzione di rappresentanza politico-partitica molto importante, con la conseguenza che le decisioni di voto sono state spesso orientate dalle direttive di partito più che dagli interessi peculiari regionali. Questa dinamica ha assunto un significato politico particolarmente rilevante soprattutto negli ultimi anni dell’era Schröder, quando i partiti dell’opposizione (i cristiano-democratici e i liberali) – che all’epoca avevano la maggioranza alla seconda Camera – non si sono fatti scrupoli a condizionare e in molti casi a bloccare l’attività del governo federale attraverso il potere di veto del Bundesrat. La coabitazione tra due Camere guidate da due maggioranze diverse costituiva sicuramente un problema di tipo istituzionale, dal momento che riguardava il peso del Bundesrat e più precisamente l’eccessiva estensione dei diritti di codecisione riconosciutigli. Questo era soprattutto il risultato di un’importante evoluzione interpretativa, confortata dalla giurisprudenza del Tribunale Costituzionale, che aveva visto aumentare in maniera considerevole il numero delle disposizioni legislative soggette all’approvazione dei Länder. D’altra parte, la coabitazione «inefficiente» era anche un problema politico, fin quando i partiti decidevano di usare i loro voti al Bundesrat per rafforzare l’opposizione a livello federale.

Da questa particolare evoluzione del modello tedesco si capisce bene come la sostituzione del Senato con una Camera rappresentativa delle autonomie sia una condizione necessaria ma non sufficiente per evitare situazioni di immobilismo decisionale. Più in generale, l’esperienza tedesca mostra quanto sia illusoria la pretesa di ottenere una netta separazione tra la rappresentanza politico-partitica e quella territoriale nei due rami del parlamento. Da un lato è ovvio che anche i componenti della prima Camera sono sensibili alle istanze particolari dei territori in cui sono stati eletti, dall’altro è inevitabile che anche i rappresentanti (eletti e ancor di più probabilmente quelli nominati) della seconda Camera tenderanno a dividersi e coalizzarsi in relazione alle medesime linee di divisione che vigono nella prima Camera. Ugualmente istruttive sono però le contromisure che sono state prese in Germania con la riforma dell’ordinamento federale del 2006 per cercare di limitare gli effetti distorsivi degli inevitabili cortocircuiti tra la rappresentanza territoriale e quella politico-partitica. In particolare, si è provveduto sia a ridurre drasticamente il numero di disposizioni su cui le regioni possono esercitare il loro potere di veto, sia a una più chiara ripartizione delle competenze tra il Bund e i Länder. È auspicabile che anche da questa successiva evoluzione del bicameralismo tedesco i nuovi padri costituenti italiani traggano i giusti insegnamenti, collegando il varo della Camera delle autonomie a una più ampia ridefinizione dei rapporti tra il centro e la periferia che risulti funzionale alla creazione di nuove e più adeguate forme di raccordo tra i vari livelli di governo. 

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