La crisi dell’ONU a vent’anni dalla pace di Dayton

L’incapacità delle Nazioni Unite di intervenire nelle guerre interetniche, che hanno causato la dissoluzione della Jugoslavia, è stata definita dal diplomatico statunitense Richard Holbrooke, negoziatore degli accordi di pace in Bosnia, “il più grande fallimento della sicurezza collettiva occidentale dagli anni Trenta”. Altrettanto critico è stato lo stesso segretario dell'Organizzazione delle Nazioni Unite dell'epoca, il politico e diplomatico egiziano, Boutros Boutros-Ghali, secondo il quale l'intervento dei caschi blu nella ex Jugoslavia si è rivelato una vera e propria "missione frana", capace di condurre l'ONU "al disastro". In effetti, le numerose difficoltà del multilateralismo istituzionale nel gestire il conflitto armato esploso tra i popoli della ex Jugoslavia hanno fatto precipitare le Nazioni Unite in una crisi talmente profonda, da renderne l'Organizzazione, nata alla fine della seconda guerra mondiale per impedire il ripetersi delle tragedie che avevano devastato l’Europa per due volte nel giro di pochi decenni, del tutto marginale nella risoluzione delle principali crisi locali e internazionali degli ultimi vent’anni.

Il primo intervento dell'ONU nel caos jugoslavo è avvenuto nel settembre del 1991, con la decisione di decretare l'embargo generale sulle armi e sull'equipaggiamento militare contro l'intera Federazione Jugoslava. Si trattava di un'iniziativa presa nel pieno rispetto dell'imparzialità delle Nazioni Unite di fronte allo scontro in atto in Croazia, prima, e in Bosnia, poi, ma che di fatto favoriva l'esercito federale jugoslavo, ormai al servizio dei soli interessi nazionali serbi e contiguo alle milizie serbe, danneggiando, invece, le forze non ancora strutturate e organizzate dei croati e dei musulmani bosniaci. Successivamente, l'ex Segretario di Stato americano Cyrus Vance, nominato nell'ottobre del '91 Inviato Personale per la Jugoslavia del Segretario Generale dell'ONU, riusciva a convincere i belligeranti in Croazia a firmare il cessate il fuoco e ad accettare l'invio di una forza di pace delle Nazioni Unite, denominata UNPROFOR (United Nations Protection Force). Spostatosi il conflitto in territorio bosniaco, all’inizio del 1992 l'ONU estendeva la missione UNPROFOR anche in Bosnia-Erzegovina e affiancava la nascente Unione Europea nel tentativo di trovare una soluzione negoziale, nominando, nell’estate di quello stesso anno, Vance co-presidente della Conferenza internazionale sulla ex Jugoslavia insieme al britannico David Owen. A partire dalla metà del 1992, dunque, le Nazioni Unite erano impegnate in operazioni di peace keeping, con la presenza di caschi blu sul campo, e in iniziative di peace making, attraverso l'intenso lavoro di mediazione condotto per mesi dalla diplomazia internazionale all'interno della Conferenza.

Tuttavia, in entrambi i casi e su entrambi i fronti, gli interventi e le iniziative delle Nazioni Unite si sono rivelati fallimentari, per mancanza di un’adeguata capacità d'intervento e di poteri coercitivi tali da poterne assicurare il successo. La sconfitta del multilateralismo istituzionale in Bosnia è stata segnata da avvenimenti tragici, come il massacro di migliaia di musulmani bosniaci all'interno della zona protetta di Srebrenica, posta sotto tutela delle truppe ONU, limitatesi, però, ad assistere passivamente alle violenze perpetrate dalle milizie serbe; o ha condotto a episodi poco edificanti, quali la cattura di diverse centinaia di caschi blu, utilizzati dalle forze serbo-bosniache come scudi umani a protezione di postazioni strategiche. In realtà, il problema di fondo è stata la natura stessa delle iniziative delle Nazioni Unite, il cui intervento, per avere chance di successo, avrebbe dovuto configurarsi come un’operazione di peace enforcement, con la creazione di una coalizione multinazionale, in grado di far rispettare il cessate il fuoco, impedire la pulizia etnica e imporre il metodo negoziale come strumento per la risoluzione del confitto in corso. L'istituzione di una siffatta coalizione dipendeva, però, dalla volontà del Consiglio di Sicurezza, in particolare dei membri titolari del diritto di veto, i quali, con l’eccezione dei soli Stati Uniti, sono stati a lungo contrari a qualsiasi intervento armato nella ex Jugoslavia: la Federazione Russa e la Cina Popolare, per evitare che lo scoppio di conflitti interetnici all’interno di Stati plurinazionali potesse diventare motivo di ingerenze da parte delle Nazioni Unite; la Francia e la Gran Bretagna, per impedire che, una volta venuta meno l’imparzialità dell’ONU, i caschi blu, tra le cui file erano presenti loro unità, potessero essere oggetto di ritorsioni e rappresaglie.

Conseguenza della paralisi del Consiglio di Sicurezza è stata la decisione di esperire altre strade per la risoluzione del conflitto bosniaco: le proposte di pace, che hanno portato agli accordi di Dayton, non sono state avanzate dalle Nazioni Unite, ma dal Gruppo di Contatto, composto da Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Russia e Germania, e creato proprio per superare le rigidità e la complessità del multilateralismo istituzionale; mentre le ostilità sul campo non sono cessate grazie alle operazioni dei caschi blu, ma per opera dei bombardamenti aerei delle postazioni serbo-bosniache da parte dell'Alleanza Atlantica, il cui intervento, pur avvenendo nell’ambito delle risoluzioni ONU, è stato di fatto funzionale alle iniziative negoziali e alle finalità politiche del Gruppo di Contatto. Decisivo è stato il cambio di strategia degli Stati Uniti, sempre più insoddisfatti per l'inazione dei caschi blu e per l'incapacità del Consiglio di Sicurezza di essere conseguente alle numerose espressioni di condanna nei confronti delle azioni brutali condotte dalle varie milizie e dall'esercito federale in Croazia e Bosnia. Nel corso delle guerre jugoslave, gli USA hanno preso atto del fatto che l'ONU, nella cui creazione avevano avuto massima parte, non era più funzionale al mantenimento della pace, perché il Consiglio di Sicurezza garantiva un anacronistico diritto di veto a potenze sempre meno globali, rispecchiando un equilibrio internazionale ormai superato e profondamento modificato dalla fine delle guerra fredda. Allo stesso tempo, all'interno dell'amministrazione americana dell'epoca, guidata dal presidente Bill Clinton, maturava la convinzione che la scomparsa dell'URSS imponesse agli USA l'assunzione di nuove responsabilità e che fosse necessario trovare sedi e strumenti più efficienti ed efficaci per assicurare pace e stabilità. Quest'ultima considerazione ha portato gli Stati Uniti ad affrontare anche le successive crisi internazionali (Kosovo, Afghanistan, Iraq) attivando la NATO e armando unilateralmente coalizioni internazionali ben prima o, addirittura, al di fuori delle decisioni delle Nazioni Unite, le cui possibilità d'intervento per il mantenimento della pace, in assenza di modifiche nel processo decisionale, sembrano ormai essere ridotte ai minimi termini.

* Docente di storia delle relazioni internazionali. Università del Salento

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