Cosa vuol dire “governo del presidente”

Benché l’espressione “governo del presidente” sia molto usata e nonostante sia stata fatta circolare molte volte nella crisi politica che si è aperta dal dicembre dello scorso anno, non si può dire che i partiti siano davvero disponibili ad arrendersi a questa prospettiva. E dire che questa volta Mattarella è stato molto esplicito nel dare il mandato a Mario Draghi, perché non solo si è preso in prima persona l’onere di dichiarare lo stato di emergenza (su cui i partiti cincischiavano), ma ha chiesto all’incaricato di formare un esecutivo che prescindesse dalle formule politiche.

Si rimanda al dettato dell’art. 92 della nostra Carta Costituzionale che fa riferimento solo al potere congiunto del presidente del Consiglio incaricato di scegliere i suoi ministri ed al Presidente della Repubblica di nominarli. Si tratta però di una procedura che è stata raramente usata in maniera completa. Poiché il nostro è un sistema parlamentare che di fatto ha visto quasi solo governi di ampia coalizione, si è sempre visto che nell’accordo di coalizione accanto al programma si sono previsti anche i ministeri da assegnare ad ogni partito che l’aveva sottoscritto. Relativamente con maggiore frequenza si è invece esercitato il potere del Capo dello Stato nel dare il suo placet ai nomi proposti. In genere è avvenuto in maniera discreta e dietro le quinte, ma in alcuni casi, specie di recente, questo potere di sanzione è divenuto noto (si citano in genere i casi delle candidature di Previti, Gratteri e Savona).

I tentativi fatti di valorizzare in qualche modo un mandato elettorale diretto per il presidente del Consiglio hanno mutato molto questa situazione. Neppure in casi di bipolarismo spinto il presidente vincitore di una tornata elettorale, si chiamasse Berlusconi o Prodi, ha potuto esercitare compiutamente il suo potere di designazione in proprio dei ministri. Tutto dipende, come è ovvio, dalla necessità di raccogliere la fiducia del parlamento sia in prima istanza all’atto dell’insediamento che poi per portare a termine i progetti di legge e in generale gli interventi di peso politico.

Nei dibattiti che si sono avuti quando si è discusso di riforme costituzionali si è spesso richiamato il fatto che il debole potere di quello che impropriamente chiamiamo il “premier” (lo facciamo anche noi per comodità) derivasse dal fatto che la sfiducia non comporta automaticamente lo scioglimento della legislatura. Di fronte a questo rischio i partiti non potrebbero muoversi con disinvoltura e il presidente del consiglio sfiduciato potrebbe appellarsi al giudizio degli elettori.

Lo scioglimento delle Camere è uno strumento rischioso in fasi di crisi di sistema, ma è anche un modo per valutare la rispondenza che le pretese dei partiti trovano nel consenso popolare. Tradizionalmente in Italia la fine anticipata della legislatura è stata vista come qualcosa di poco accettabile, mentre per esempio in Gran Bretagna è stata a lungo considerata come un normale strumento di verifica, che ha in mano addirittura il premier che è il vero detentore del potere di chiusura anticipata della legislatura.

Abbiamo fatto questa lunga premessa per mettere in luce come il caso dell’incarico a Mario Draghi spinga a chiarire questo nodo del nostro sistema politico. Per la prima volta in forma compiuta vediamo infatti l’esercizio di un potere di emergenza da parte del Quirinale. Qualcosa di simile aveva fatto Napolitano col governo Monti, ma allora la situazione era più ambigua, non perché la crisi, in quel caso economico-finanziaria, non fosse grave, ma perché non era percepita a livello popolare come l’attuale crisi dovuta al Covid-19. Questa circostanza porta alla chiamata da parte del Capo dello Stato ad una solidarietà nazionale che blocca, come esplicitamente richiesto, la normale competizione politica fra le forze rappresentate in parlamento.

Di conseguenza il presidente incaricato non deve fare alcun contratto di coalizione, né per il programma, che di fatto è delineato nel mandato stesso che ha ricevuto, né per la distribuzione degli incarichi ministeriali. Ciò non significa naturalmente che Draghi non tenga conto di sensibilità e richieste che possono agevolare o rendere difficile la raccolta del consenso parlamentare. Vuol semplicemente dire che non dovrà farsi carico di mantenere una “formula di coalizione” (che non esiste), ma solo di far in modo che non venga meno la maggioranza numerica che può garantire la fiducia. Ne consegue che con una maggioranza molto ampia nessun partito, neppure quello di maggioranza relativa, è in grado di mettere da solo in crisi il governo.

C’è poi un dato ulteriore da tenere presente. In questo caso la caduta del governo Draghi implica, e lo si sa già, lo scioglimento certo delle Camere. Proprio trattandosi di un governo di coesione nazionale senza formula politica un evento di questo tipo porterebbe l’elettorato a pronunciarsi non tanto per la scelta di questa o quella parte politica, ma per l’accettabilità o meno di un’azione che mette fine alla coesione nazionale in una fase di grave emergenza. Questo, è bene notarlo, non era il caso per la caduta del governo Conte 2 che era assolutamente un governo “di parte” (anche molto di parte) per cui era legittimo anche in fase di emergenza proporre che una diversa formula politica potesse fare meglio.

Se l’esperimento avrà, come ci si aspetta, successo, produrrà un inevitabile ripensamento del nostro quadro costituzionale. Da un lato porterà a compimento quel rafforzamento del ruolo “attivo” del Presidente della Repubblica che si è sempre più consolidato nei decenni passati e che, per strana coincidenza, viene perfezionato da Sergio Mattarella che pensava quantomeno di raffreddare quella tendenza. Dal lato opposto rilancerà il problema della funzione del “premier”, a cui si converrà sia opportuno dare maggiori poteri e centralità. Naturalmente ciò implica organizzare il cambiamento per evitare che si finisca nelle sciocchezze dei “pieni poteri” o dell’accentramento delle decisioni nelle burocrazie che gravitano intorno a premier che possono anche non avere investiture elettorali.

In definitiva quell’adeguamento della nostra Costituzione ad una situazione che non è più quella di una società organizzata intorno ai “mondi” rappresentati dai partiti torna al centro della scena. Non sappiamo se sfocerà in una riforma compiuta o nell’affermarsi di una nuova prassi costituzionale non formalizzata, pensiamo però che questa volta non si potrà tenere tutto quasi fermo come è stato sinora.

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