Chi l’ha visto? La scomparsa dell’ONU dallo scenario politico internazionale.

Vari osservatori e studiosi hanno rilevato la straordinaria assenza dell’ONU nelle recenti crisi internazionali. I due esempi più recenti e a nostro avviso più rilevanti sono i seguenti:

a) la conclusione dell’accordo nucleare con l’Iran – il «Joint Comprehensive Plan of Action» firmato a Vienna il 14 luglio 2015 da «E3/EU+3: Cina, Francia, Germania, Federazione russa, Regno Unito e Stati Uniti, con l’alto Rappresentante dell’Unione Europea per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza» con la Repubblica Islamica dell’Iran: l’Alto Rappresentante per la politica estera dell’EU sembra aver preso il posto del Segretario Generale dell’ONU;

b) il fenomeno delle migrazioni di massa e dei rifugiati politici dai paesi dell’Africa Settentrionale e del Medio Oriente verso paesi membri dell’Unione Europea: campo tipico di competenza delle Nazioni Unite, ma sul quale non si è avuta occasione di ascoltare nessun intervento, suggerimento o iniziativa del Segretariato Generale o del consiglio di sicurezza. Un fenomeno, quello delle migrazioni e dei rifugiati, che, tra l'altro, è la diretta conseguenza dell’instabilità politica e della conflittualità interna di numerosi paesi, e che denota l’attuale incapacità dell’ONU di assolvere il suo compito principale: il mantenimento della pace nel mondo (cui sono dedicate le norme fondamentali della Carta delle Nazioni Uniti, quelle contenute nei capitoli VI e VII).

Tale constatazione pone due interrogativi:

-          Quali sono le cause della perdita di rilevanza dell’ONU dalla scena politica internazionale?

-          A cosa serve l’ONU oggi?

Cominciamo dal primo interrogativo.

Le cause dell’assenza dell’ONU sono state additate volta a volta a diversi fattori, spesso alla volontà degli Stati Uniti. Questa analisi non ci sembra però corretta. Il momento iniziale della graduale irrilevanza dell’ONU sullo scenario politico internazionale sembra da collocarsi al momento in cui, con la disgregazione dell’URSS, è venuta meno l’esigenza di un confronto non militare fra i due blocchi in cui si era diviso il fronte dei vincitori, rappresentati come membri permanenti nell’unico organo dotato di potere decisionale: il consiglio di sicurezza. Ormai (o meglio per ora) la Federazione Russa ha perduto il ruolo decisivo che aveva nel 1945; ruolo invece acquistato da altri paesi che non fanno parte come membri permanenti – dotati di potere di veto – di quell’organo: soprattutto la Germania.

Come potrebbe assumere le grandi decisioni sulle crisi globali un organo nel quale siedono la Russia, la Francia e il Regno Unito, ma non la Germania? Oggi, oltre ai cinque membri permanenti, tali in quanto vincitori di una guerra combattuta 70 anni fa(!), siedono l’Angola, il Ciad, il Cile, la Giordania, la Lituania, la Malesia, la Nuova Zelanda, la Nigeria, la Spagna e il Venezuela: quale rilevanza può avere un simile organo per risolvere i grandi problemi globali? È evidente che il suo ruolo viene assunto dal G8 (o meglio G7), e – soprattutto – da Stati Uniti e UE (leggi NATO). E infatti, a firmare l’accordo nucleare con l’Iran sono i cinque membri permanenti del consiglio di sicurezza più la Germania (gli «E3/EU+3», come definiti nell’accordo).

Il diritto internazionale è l’espressione delle forze dominanti nella comunità internazionale. Al momento della nascita dell’ONU, l’attribuzione del potere di veto alle cinque potenze vincitrici della seconda guerra mondiale poteva apparire naturale, data l’indubbia posizione di predominio che tali potenze rivestivano. Ormai, a 70 anni di distanza, la situazione è radicalmente mutata e, per poter avere il medesimo ruolo decisionale, i membri permanenti con diritto di veto del consiglio di sicurezza dovrebbero coincidere con gli Stati che rappresentano efficacemente i rapporti di potenza nell'attuale sistema internazionale.

Veniamo quindi alla trasformazione delle funzioni dell’istituzione.

L’ONU è nel suo settantesimo anno di attività. Lo «United Nations System» è un vasto complesso burocratico, comprendente 29 organizzazioni coordinate dal CEB («Chief Executive Board for Coordination»), al centro del quale vi è l’Organizzazione delle Nazioni Unite con 15 Agenzie specializzate autonome, 11 Fondi e Programmi dell’ONU e 2 Organizzazioni collegate[1], con sedi a New York, Ginevra, Nairobi e Vienna. L’ONU, attraverso questa vasta rete di agenzie e istituti specializzati, svolge tutta una serie di mansioni “tecniche”, che, pur essendo importanti per la comunità internazionale, hanno allontanato le Nazioni Unite dal proprio “core business”.

Infatti, questa vasta e complessa organizzazione, che ha registrato per l’anno 2014 entrate totali per 5,82 miliardi di dollari e uscite totali per 6,17 miliardi, con una spesa complessiva per il personale pari a 2,7 miliardi di dollari, opera in aree geografiche così disparate e in una gamma di campi di intervento così ampia, che l’attuale ruolo dell’ONU appare ormai molto diverso dalle intenzioni originarie: da grande foro, inizialmente limitato alle «Nazioni Unite» dei paesi vincitori della seconda guerra mondiale, per preservare l’ordine mondiale sussistente alla fine della guerra, a grande agenzia per la promozione dello sviluppo economico, sociale e culturale delle aree arretrate del pianeta, campi che facevano parte dei suoi compiti sin dall’origine – come facevano parte dei compiti della Società delle Nazioni – ma in forma complementare alla funzione primaria di foro politico.

La struttura organizzativa può apparire pletorica e costosa rispetto ai compiti svolti. Tuttavia un suo ridimensionamento è escluso in base alla proprietà delle istituzioni burocratiche che, una volta create, possono solo espandersi o essere trasformate ma non essere soppresse o ridotte.

Proprietà puntualmente verificatasi con la Società delle Nazioni, che venne solo formalmente dissolta nell’aprile 1946, ma in realtà fu fusa nell’ONU, divenendone la sede di Ginevra: il 18 aprile Sean Lester, terzo e ultimo segretario generale della S.d.N., e Wlodzimierz Moderow, rappresentante dell’ONU, già funzionario della stessa S.d.N. e primo direttore (in seguito direttore generale) dell’UNOG (United Nations Office Geneva) firmarono l’accordo per il trasferimento all’ONU della sede del Palais des Nations, della biblioteca e dell’archivio della S.d.N. Molte delle agenzie della defunta S.d.N. furono ricreate nell’ambito del UN System, con gli stessi uffici e spesso con i medesimi funzionari e impiegati: vedasi il caso della Corte Permanente di Giustizia Internazionale, che si dissolse nel momento in cui nasceva la nuova Corte di Giustizia Internazionale, presidente della quale fu lo stesso Josè Gustavo Guerrero, che era il presidente uscente della Corte soppressa, come la maggior parte dei funzionari trasmigrarono dall’una corte all’altra. La nuova istituzione, l’ONU, era molto più grande della S.d.N. di cui prendeva il posto, ma ne era la continuazione[2].

Di conseguenza appare prevedibile un prossimo ripensamento del ruolo, della struttura funzionale degli organi e della distribuzione del potere decisionale fra i membri in modo da renderli coerenti con i rapporti di potenza fra le nazioni e da correlare i risultati conseguiti con gli obiettivi dichiarati.

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