Riforme costituzionali e maturità democratica

Il Governo Renzi ha avviato un percorso di riforme costituzionali che punta a modificare alcuni dei cardini dell’ordinamento costituzionale delineato al termine della seconda guerra mondiale. Come è noto, l’Assemblea costituente ha operato delle scelte che, soprattutto in relazione alla forma di governo, erano volte a favorire la governabilità ma, al contempo, perseguivano l’obiettivo di evitare l’investitura diretta del Governo e del suo vertice, il Presidente del Consiglio.

Si tratta di scelte comprensibili da parte dei costituenti, se solo si considera che in Assemblea costituente aleggiava quello che viene comunemente definito “il complesso del tiranno”, ovvero il timore – più che comprensibile in quel momento storico – della concentrazione del potere nelle mani di un solo soggetto. Le preoccupazioni dei costituenti, tuttavia, non riguardavano solo la forza del vertice dell’Esecutivo, ma anche i rischi derivanti da un collegamento diretto tra popolo e Capo del Governo, con la conseguente possibilità di derive plebiscitarie. In fondo, la società italiana del secondo dopoguerra stava ancora iniziando a praticare la democrazia ed era attraversata da profondi cleavages politici, economici e sociali che hanno richiesto tempo per essere ricomposti e che sconsigliavano, in quel momento, l’adozione di meccanismi istituzionali che rendessero marcata la distinzione tra vincitori e vinti (come, ad es., il ricorso a sistemi elettorali di tipo maggioritario).

Le contromisure adottate dai costituenti sono state numerose. Innanzitutto, la scelta per la forma di governo parlamentare razionalizzata e il ricorso a sistemi elettorali di tipo proporzionale hanno contribuito a costruire un sistema politico-istituzionale in cui i partiti hanno assunto un ruolo centrale, svolgendo una funzione di mediazione tra popolo e Governo. Allo stesso scopo, gli istituti di democrazia diretta sono stati fortemente ridimensionati rispetto alle proposte avanzate in Assemblea costituente, con la conseguenza che nell’esperienza repubblicana solo il referendum abrogativo è riuscito ad avere (una alterna) fortuna, mentre del tutto marginale è stato il rilievo dell’iniziativa legislativa popolare e fallimentare si può considerare l’utilizzo del diritto di petizione. Infine, i costituenti hanno previsto una struttura territoriale dello Stato articolata su più livelli (Regioni, Province e Comuni), frammentando i centri di decisione politica al fine di evitare che un potere accentrato potesse più facilmente essere gestito dal solo Esecutivo nazionale o dal suo vertice monocratico.

Le riforme proposte dal governo Renzi segnano una trasformazione di tale sistema politico-istituzionale più netta di quanto forse appare prima facie. Il superamento del bicameralismo paritario e la configurazione della sola Camera dei deputati come Assemblea a cui il governo è legato dal rapporto fiduciario, infatti, rafforzano il Governo, il quale dovrà confrontarsi solo con tale Assemblea sia per garantirsi la sopravvivenza sia, presumibilmente, per poter attuare il proprio programma di governo. A ciò si aggiunga il ricorso ad un sistema elettorale, il c.d. Italicum, che dovrebbe creare “sempre” una maggioranza parlamentare (presumibilmente costituita da un solo partito) in seno alla Camera dei deputati, indipendentemente da quanto sia consistente la quota di società italiana che tale maggioranza rappresenta. Inoltre, poiché nel procedimento legislativo il ruolo della Camera dei deputati sarà quasi sempre preminente rispetto a quello del Senato, i tempi di approvazione delle leggi dovrebbero ridursi favorendo l’attuazione del programma di governo, ancor più se si considera che la riforma costituzionale prevede degli istituti ad hoc per rafforzare l’iniziativa governativa (è il caso della procedura prioritaria per i disegni di legge indicati dal Governo come essenziali per l’attuazione del suo programma).

Un rafforzamento del Governo dovrebbe derivare, inoltre, dalle modifiche proposte al sistema delle autonomie locali e dal conseguente riaccentramento delle competenze e della rappresentanza politica. Il progetto di riforma costituzionale, infatti, prevede la scomparsa di un livello di democrazia locale (la Provincia), un forte ridimensionamento dell’autonomia delle Regioni (di quelle ordinarie, perlomeno) e la riduzione dei margini di autonomia organizzativa per i Comuni. In questo modo, le autonomie territoriali avranno minori possibilità di esprimere un indirizzo politico alternativo a quello statale, definito dal raccordo tra Governo e maggioranza della Camera dei deputati.

Per bilanciare tali innovazioni, appare necessario quantomeno rafforzare gli istituti di democrazia diretta, così da poterli utilizzare in chiave “contro-maggioritaria”, per consentire all’elettorato di contestare le scelte operate dal Governo e dalla maggioranza parlamentare che lo sostiene. In questo senso, appare apprezzabile il tentativo del progetto di riforma costituzionale di razionalizzare la disciplina del referendum abrogativo, di rafforzare l’iniziativa legislativa popolare, nonché la previsione di referendum propositivi e di indirizzo, mentre è del tutto trascurato il diritto di petizione (valorizzato, invece, sia nell’ordinamento dell’Unione europea sia in alcuni statuti regionali).

Tuttavia, considerata la natura delle riforme di cui si discute, i loro effetti non dipenderanno solo da ragioni tecniche e dal comportamento degli attori politici, ma anche dalla maturità democratica della società italiana. Un sistema politico-istituzionale “semplificato”, con minori contrappesi, che garantisce una maggioranza parlamentare e rafforza il Governo, necessita di una società politicamente matura, che partecipa alle decisioni politiche, capace di esercitare un adeguato controllo sui propri rappresentanti e di farne valere la responsabilità politica, attenta a non farsi ammaliare dalle sirene dell’antipolitica e del populismo. È evidente che l’attuale società italiana sia profondamente diversa da quella del secondo dopoguerra, poiché quasi settanta anni di esperienza repubblicana non sono certo passati invano; tuttavia, l’attuale momento storico è caratterizzato da una forte disaffezione dei cittadini per la politica, che si sostanzia – non solo in Italia – nell’aumento sia dell’astensionismo sia dei consensi per le formazioni politiche antisistema e i leader politici populisti. In un contesto simile, occorre sperare che le riforme costituzionali ed elettorali volte alla “semplificazione” e ad aumentare l’efficienza dei processi decisionali non finiscano con il favorire quei fenomeni che dovrebbero contribuire a ridimensionare, dimostrando che un adeguato sistema di checks and balances conserva la sua utilità anche nelle democrazie mature.

* Ricercatore confermato di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Foggia

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