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Riflessioni sulla governabilità

Luca Tentoni - 09.07.2016
Governabilità

La nuova legge elettorale per la Camera dei deputati (l'Italicum) è entrata in vigore soltanto il primo luglio scorso, dopo una lunga "vacatio", ma la sua eventuale modifica è oggetto di dibattito da parecchi mesi. In particolare, gli esiti del voto amministrativo del 5 e 19 giugno hanno alimentato le spinte in direzione di un possibile cambiamento riguardante l'attribuzione del premio di maggioranza: non più ad un solo partito (vincitore con almeno il 40% dei voti al primo turno o al ballottaggio fra le prime due liste) ma ad una coalizione. Poichè il confronto nel mondo politico sembra riguardare soltanto (o prevalentemente) le prospettive di breve-medio termine (la prima applicazione dell'Italicum nel 2017 o nel 2018; il possibile ridisegno dei confini delle alleanze; questioni interne ai partiti e alle "famiglie politiche") ci asterremo da ogni valutazione sul merito e sulle ragioni del cambiamento o del mantenimento dell'impianto vigente. Nella disputa in corso - come anche in quella sulla riforma costituzionale - c'è un'espressione ricorrente sulla quale riteniamo invece opportuno richiamare l'attenzione. Si tratta della "governabilità". Un concetto dai contorni molto sfumati, che è stato oggetto per decenni di studi nazionali e internazionali di grande portata, ma che è ancora difficile ricomprendere nei margini di una definizione che sia al contempo corretta ed esaustiva. La "Treccani", ad esempio, ci dice che governabilità è "l'esistenza di un complesso di condizioni sociali, economiche, politiche e simili, tali da rendere possibile il normale governo di un paese". Un campo molto ampio, dunque, che va oltre la legge elettorale e persino le "regole del gioco" costituzionali, perchè riguarda un modo d'essere della società in un determinato periodo storico, sociale, economico. Si potrebbe, dunque, indagare in molteplici direzioni per tracciare i confini del fenomeno: fattori interni istituzionali (sistema dei partiti; leadership; meccanismi costituzionali ed elettorali), sociali (la composizione dell'elettorato; le differenze di reddito, istruzione, età; la "cultura civica"; lo sviluppo o il recesso del Prodotto nazionale, dell'occupazione, del sistema di protezione sociale delle fasce più deboli; il rapporto fra società e rappresentanza politica) ma anche esterni (il persistere di contesti favorevoli o sfavorevoli derivanti da congiunture internazionali particolari sul piano economico; la presenza o meno di fenomeni terroristici esogeni o endogeni; il complesso degli atti, dei fatti e delle politiche globali non controllabili e neppure "gestibili" dal governo e dall'opinione pubblica nazionale). Eppure, questa definizione ci sembra così ampia da apparire ambigua, se considerata da sola. La complessità del nostro tempo, perciò, suggerisce di tracciare più cerchi concentrici partendo dal nucleo più proprio - non solo in senso letterale - del termine governabilità e di occuparci, perciò, di questo. Procediamo così, come abbiamo fatto isolando il corpo centrale della nostra analisi, per esclusione. Potremmo, parafrasando Eugenio Montale, domandarci cosa la governabilità "non è e non vuole" essere, a costo di lasciare sul campo più domande irrisolte che risposte definite, proprio perchè il concetto col quale abbiamo a che fare è multiforme e in parte "sfuggevole" rispetto alle gabbie delle classificazioni. Iniziamo la nostra breve rassegna con quel che la governabilità potrebbe essere, per proseguire analizzando cosa non è, cioè il concetto (altrettanto vasto e "fluido") d'ingovernabilità. In primo luogo, dunque, cerchiamo di individuare alcune possibili fattori favorevoli - in via fattuale o ipotetica - alla governabilità: la durata in carica degli Esecutivi; la permanenza di una formula di governo nel tempo, con continuità; l'ampiezza della base parlamentare delle maggioranze; l'omogeneità ideale, politica e programmatica delle forze di governo; un sistema elettorale studiato in modo da "prefabbricare" o favorire la creazione di una maggioranza; la presenza di leadership/premiership carismatiche; il ruolo giocato dall'efficacia dell'azione di governo. Se partiamo dall'ultimo fattore, comparandolo col primo, notiamo che fra l'efficacia, l'efficienza di un governo e la sua permanenza in carica può esserci una relazione (un buon governo che dura a lungo) ma può non esserci (alcuni Esecutivi hanno potuto - o dovuto, in certe circostanze - realizzare importanti riforme in poco tempo, mentre altri hanno perseguito solo una continuità che non si è affatto tradotta in un miglioramento delle condizioni del Paese). In un determinato lasso di tempo, infatti, si può gestire il potere e limitarsi ad amministrare l'esistente (con qualche riforma "cosmetica" di contorno) oppure intervenire con atti normativi di grande rilievo. L'efficienza, qui, va rapportata con prudenza alla produzione normativa: sia perchè dieci leggi non sono necessariamente dieci buone leggi, sia perchè ciò che conta non è l'abbondanza  dell'attività normativa, ma i risultati positivi o negativi che questa produce. Nè si può limitare una ricognizione sull'efficacia dell'azione di un governo se si trascura l'impatto che essa può avere sull'efficienza dell'azione e degli apparati amministrativi, sul carico burocratico che interessa l'intero corpo sociale del Paese. Bisogna perciò distinguere la sostanza dall'apparenza: a rigor di logica, un governo con pochi ministri e una maggioranza ampia e omogenea, in grado di restare in carica per tutta la legislatura (e oltre) possono incoraggiare il progresso civile, economico e sociale ma possono anche semplicemente ed esclusivamente rivolgere i loro sforzi all'occupazione e al mantenimento del potere. Se esaminiamo, per esempio, il periodo degasperiano, notiamo una rapida successione di governi di breve durata, ma se tracciamo un bilancio dell'azione dello statista trentino e degli Esecutivi che ha presieduto non possiamo che dare un giudizio molto più lusinghiero rispetto ad altri di maggior durata media ma di minor efficienza ed efficacia. Possiamo affermare, dunque, che la durata in carica di un governo è una condizione per attuare una linea politica e può essere un fattore positivo se il progetto che anima i protagonisti della compagine ministeriale è chiaro e perseguito con capacità ed efficienza. Lo stesso si può dire delle formule politiche: la Prima Repubblica ha avuto - rispetto alla Seconda - coalizioni di governo che (restando immutate o con variazioni marginali) si sono protratte per parecchi anni (il centrismo, il centrosinistra, il pentapartito), mentre dal '94 in poi nessuna "formula" ha resistito al giudizio elettorale successivo (il centrosinistra e il centrodestra non hanno mai vinto le elezioni per due volte di seguito). Da una parte avevamo un sistema "bloccato", dall'altro ne abbiamo uno molto fluido nel quale l'elettore sanziona comunque e subito chi ha governato. Se in passato avevamo una continuità di formula governativa "necessitata", adesso è la discontinuità ad esserlo. In altre parole, oggi una maggioranza - in Italia - sa di avere a disposizione al massimo cinque anni per realizzare il proprio programma, che in parte o in tutto sarà smantellato dalla maggioranza di diverso colore politico che s'insedierà successivamente: anche questa non è una garanzia di continuità, perciò non giova alla "governabilità" del sistema. Per contro, la stabilità elettorale della Prima Repubblica consentiva - sia pure attraverso frequenti ricambi al vertice dell'Esecutivo - di realizzare una continuità di gestione - in alcuni ministeri, dove i titolari restavano inamovibili persino in presenza di più crisi governative - che oggi non è più possibile. Due situazioni-limite opposte potrebbero produrre lo stesso effetto: restare a lungo (non necessariamente per innovare) o per un periodo di tempo definito (senza la certezza che riforme di largo respiro abbiano il tempo e il modo di arrivare a completa attuazione). Come insegna la storia, le formule politiche longeve non sono necessariamente un fattore positivo: il tardo centrismo, il secondo centrosinistra e lo scorcio finale del pentapartito non hanno avuto lo stesso "slancio" di quando quelle coalizioni si formarono per la prima volta. Anche l'ampiezza delle maggioranze può essere un fattore apparentemente stabilizzante: è noto, infatti, che nel nostro Paese abbiamo avuto per lo più coalizioni sovrabbondanti (nelle quali, cioè, la presenza di uno o più partiti non era determinante) il che non ha necessariamente prodotto una maggiore durata dei governi o la loro maggiore efficienza. Si tratta di un altro fattore utile ma non determinante per la governabilità. C'è poi la questione dell'omogeneità dei partiti al governo: in teoria, un monocolore è l'ideale per assicurare almeno la durata dell'Esecutivo e probabilmente anche il perseguimento di una linea non compromissoria, di più facile realizzazione. Qui entra in gioco la cultura politica di ciascun paese e del singolo partito: ci sono, infatti, alcuni gruppi fortemente coesi ma anche altri (in Italia, la Dc fra tutti, ma si potrebbero fare esempi anche recenti e persino attuali) profondamente divisi al proprio interno. Non a caso, in alcuni paesi si sono avuti lunghi governi nei quali la premiership e la leadership si sono protratte incontestate per anni, mentre in altri (come l’Italia) si sono registrati frequenti cambi alla guida dell’Esecutivo per la decisione del partito di governo di cambiare il segretario o il presidente del Consiglio (o tutti e due, se come nel caso di Fanfani e De Mita erano la stessa persona). In quest’ultimo gruppo di casi, neppure la presenza di un sistema elettorale volto ad assicurare o a favorire la conquista della maggioranza assoluta dei seggi da parte di un solo partito (o coalizione) ha potuto essere determinante per assicurare la governabilità. Lo stesso Italicum non sembra offrire certezze assolute: bastano 26 deputati dissidenti del partito vittorioso alle elezioni per rendere difficoltoso l'iter di ogni progetto dell'Esecutivo. I numeri in Parlamento contano, ma a determinate condizioni. Ai tempi del governo Monti, per esempio, la maggioranza era fra le più ampie della storia d'Italia, ma - pur potendo approvare provvedimenti drastici in campo economico - la maggioranza eterogenea che lo sosteneva non aveva alcuna intenzione di affidare all'Esecutivo tecnico anche l’iniziativa della modifica della legge elettorale (pur necessaria, al di là del fatto che parte della normativa sarebbe stata successivamente dichiarata incostituzionale) per mantenerla nella totale disponibilità delle forze politiche (determinate, nonostante proclami d'occasione, a non cambiare il Porcellum). Fra i fattori che possono favorire la governabilità (intesa come efficienza dell’Esecutivo) la volontà politica e la coesione del o dei partiti di governo possono essere più importanti della larghezza della base parlamentare. Durante la Prima Repubblica, i "franchi tiratori" erano capaci di abbattere senza troppa difficoltà maggioranze ben più ampie dei 340 seggi assicurati dall’Italicum. È vero: la proporzionale pura o con sbarramenti modesti non pone alcun argine, in un sistema ad elevata frammentazione elettorale, alla necessità di formare governi di coalizione composti anche da partiti ideologicamente molto lontani fra loro. Però, in certi casi, sono intervenuti fattori esterni a capovolgere la situazione: durante la Prima Repubblica l'impossibilità di un'alternativa rendeva duraturo (non solido) il sistema pur in presenza della proporzionale e di un numero elevato di partiti; nella Seconda Repubblica (nel quadro di sistemi elettorali premiali, con i collegi uninominali prima e con le liste bloccate poi) si è invece rafforzata la tendenza centrifuga, che molto prima dell'arrivo di un "terzo polo" (il M5S) ha comportato massicci cambi di partito/gruppo parlamentare e difficoltà di tenuta delle maggioranze (se non a costo di negoziazioni non indolori). Nel primo caso, il sistema durava ma i governi no (e il complesso denotava fragilità); nel secondo, il sistema era perennemente in evoluzione mentre i governi duravano di più, ma sempre in un quadro d'incertezza. Fra i fattori che secondo alcuni possono favorire la governabilità c'è inoltre la presenza di leadership forti. Anche qui, tuttavia, è bene badare al contesto: De Gasperi non era un "uomo forte" come De Gaulle ma riuscì a governare per sette anni nonostante le vicende politiche che cambiarono la sua maggioranza (e anche il suo partito, negli ultimi anni). Un leader forte può essere unificante per il partito, la coalizione e l'elettorato. Ma può essere anche l'unico responsabile, il bersaglio sul quale scaricare ogni fallimento; può finire per diventare ingombrante e costituire (soprattutto se la sua area politica, come avviene ad esempio nell'attuale centrodestra, cerca di ristrutturarsi) un freno al mutamento o (nel caso del "licenziamento" di De Mita ad opera del CAF, nel 1989) al raggiungimento di diversi equilibri interni ed esterni al partito e alla coalizione. Infine, fra i fattori associati alla governabilità c'è, come accennavamo in precedenza, l'efficacia e l'efficienza dell'azione dell’Esecutivo. Qui si può discutere se questo fattore sia la causa o il prodotto della governabilità. A nostro avviso è un elemento costitutivo necessario ma che, se è solo, non basta. Un governo efficiente può dimostrarsi utile al Paese anche in pochi mesi ma non può fare molta strada se non ha una base parlamentare rassicurante, un leader con capacità di ascolto e di azione, determinato ma capace di fare autocritica, in grado di operare una sintesi fra l'azione dell'Esecutivo, le necessità del gruppo o dei gruppi parlamentari e le spinte socio-economiche che vengono dal Paese. Il tutto, in un quadro istituzionale (ai vari livelli: centrale, periferico, politico, amministrativo) altrettanto efficiente e responsabilizzante sia per chi governa che per le forze di opposizione. Passando in rassegna alcune delle possibili caratteristiche che contribuiscono ad assicurare la governabilità (o meglio, il suo nucleo istituzionale e politico, perchè si sono fin qui trascurati i "cerchi medi ed esterni" rappresentati dai fattori socio-economici nazionali e dal quadro internazionale) abbiamo analizzato alcune cause che provocano o potrebbero provocare l'ingovernabilità. Anche qui, occorre agire con prudenza. È accaduto - e può accadere facilmente - che una crisi di governo sia dovuta al grande numero dei partiti di una coalizione (l'Unione, Senato, 2008) ma i monocolori non hanno sempre e necessariamente una garanzia di “tenuta”: abbiamo visto che quando la Dc era permanentemente al governo come "azionista di maggioranza" i presidenti del Consiglio veivano sostuititi a seconda di ogni stormire di fronda delle correnti democristiane (quindi di un solo partito, il più grande). L'instabilità può dunque non essere solo caratteristica dei governi multicolori: il “modo d’essere” di un partito di governo (struttura verticistica, leadership forte, assenza di correnti, disciplina di voto) può avere riflessi sulla sua capacità di governare. Fra le cause che rendono più difficile l’azione di un governo è poi citata di frequente la lunghezza del procedimento legislativo: l’affermazione è corretta, ma l’esperienza insegna che in passato, volendo aggirare un ostacolo al fine di conseguire ugualmente l’obiettivo politico perseguito dall’Esecutivo, non sono mancati i rimedi per superare certe situazioni complesse (un tempo c’era la reiterazione dei decreti, poi vietata; oggi c’è la pratica dei maxiemendamenti che “riscrivono” un disegno di legge che poi è approvato in fretta con tanto di voto di fiducia). Anche una legge elettorale proporzionale - in tempo di frammentazione e di netta incompatibilità fra alcune forze politiche - può rendere impossibile formare un governo: ma nel 2013 (stava per accadere anche nel 2006, in Senato) è stato il "combinato disposto" di due leggi con premio di maggioranza (in Camere dal diverso corpo elettorale e con un premio da un lato nazionale e dall'altro regionale) a bloccare il sistema. In quanto alla mancanza di forti leadership, non si tratta di un fattore necessariamente penalizzante per la governabilità, se per forti s'intende non duttili. Aldo Moro, ad esempio, ha saputo incidere negli equilibri politici del suo tempo pur non potendo essere ricompreso nella categoria dei leader carismatici “classici”. Sarebbe più corretto affermare, dunque, che una delle cause dell'ingovernabilità non è la presenza di leader percepiti come "non forti" in senso tradizionale, ma che lo è l'assenza di personalità che abbiano un chiaro disegno politico e la capacità (reale, non - o non solo - mediatica) per perseguirlo, indipendentemente dal linguaggio e dal modo di porsi nei confronti delle masse. C’è poi un altro elemento da considerare se si vuole ragionare sulle cause e gli effetti dell’ingovernabilità. Si tratta di un fattore che si situa al confine fra quelli prettamente politici e il gruppo degli elementi “di contesto”. Una società “debole”, perché provata da divisioni sociali, da una crisi economica, da una generale diffidenza verso la res publica, è in grado di “produrre” una rappresentanza politica e un governo “forti”, coesi e determinati? Fino a che punto è la politica a “farsi governare” dalla società o viceversa? Per contro, una società coesa sui valori di convivenza, dotata di una cultura politica omogenea, “produrrà” più facilmente un governo a sua immagine e somiglianza? In altre parole, società e politica hanno un rapporto di osmosi che può essere positivo e costruttivo quanto negativo e distruttivo. La governabilità, può dunque doversi misurare con la combinazione di due gruppi di fattori (politici e socio-economici): 1) la presenza di un governo autorevole ed efficiente e di un’opinione pubblica soddisfatta dell’ambito sociale nel quale vive; 2) un Esecutivo debole in un contesto generale devastato dalla crisi e dai contrasti (Italia anni Settanta, ma non solo), 3) un governo “di ordinaria amministrazione” in una società senza problemi; 4) un Esecutivo forte che si pone lo scopo di “trainare” una società in crisi fuori dal guado. Le due combinazioni intermedie (governo debole/società forte e governo forte/società debole) sono tuttavia frutto di stati d’eccezione. Nell’Italia del boom economico, ci sono stati periodi caratterizzati da governi “balneari”, brevi e di transizione, senza che il tessuto sociale ed economico del Paese (allora robusto) ne risentisse. I governi “tecnici”, invece, che si sono succeduti durante la Seconda Repubblica (Ciampi, Dini, Monti) hanno avuto una forte copertura politica e istituzionale (in un contesto socio-politico-economico molto fragile) ma un orizzonte di tempo quasi altrettanto breve e un compito limitato a pochi punti programmatici. L’eccezionalità delle due formule porta ad escludere che si tratti di soluzioni favorevoli alla “governabilità”, se intesa come tendenza di medio-lungo periodo. Se, da un lato, neanche l’Italia degli anni Sessanta avrebbe sopportato una legislatura “balneare”, dall’altro, un governo tecnico della durata di cinque anni avrebbe messo duramente alla prova il rapporto fra rappresentanti e rappresentati. Paradossalmente, per la società italiana è stato invece più facile accettare per lunghi anni governi deboli frutto di formule politiche logore: la democrazia, però, ha finito per pagare un duro prezzo. Ai fini della nostra ricerca di una definizione di governabilità, dunque, l’unica combinazione possibile e durevole appare la prima: non esiste governo stabile ed efficiente in un contesto sociale travagliato, né quest’ultimo può favorire lo sviluppo – nei partiti e in Parlamento – di soluzioni politiche inserite nel solco delle tradizionali e consolidate democrazie, ma solo di “ricette” dall’efficacia apparente o di soluzioni avventuristiche. Anche i corpi sociali ed economici, dunque, hanno un ruolo nell’influenzare (favorendola oppure ostacolandola) la governabilità. Vale, tuttavia, anche l’inverso: una classe dirigente che sappia cogliere i fermenti sociali (per esempio, su temi etici) e recepire le istanze più utili al progresso nazionale (mediando, com’è compito della politica, per evitare strappi nel tessuto sociale e accompagnare tutto il Paese - non solo le parti più attive o mobilitate, ma anche le più marginalizzate - verso nuovi equilibri) può ottenere un duplice obiettivo, cioè creare consenso intorno all’azione del singolo governo ma, più in generale, verso le istituzioni rappresentative e le “regole del gioco”. In questo caso, la governabilità è tale se si fonda su un equilibrio fra politica e società: se è la prima a prevalere (partitocrazia) la seconda si sottomette o vive una crisi di disincanto; se è la seconda ad avere la meglio (populismo, influenza di poteri diversi non sempre riconoscibili) è il governo a diventare progressivamente la “vittima” o il prestanome di un centro di controllo che lo eterodirige. Governabilità, dunque, è anche equilibrio: nel “nucleo” interno della politica e delle istituzioni, nel rapporto con il “cerchio intermedio” dei corpi sociali e dell’economia. Ma è anche la capacità di una classe dirigente di fronteggiare eventi esterni di qualsiasi natura – terroristici, economici – che possono produrre i loro effetti sulla società e sulla politica interna. Il nostro sommario percorso all’interno dei tantissimi fenomeni che possono avere una qualche influenza sulla governabilità (della quale manca una definizione ancora completamente esaustiva) si conclude qui, con molte domande inevase. Possiamo trarre da questo excursus l’insegnamento che nessun fattore, preso singolarmente (la legge elettorale, la Costituzione, il sistema dei partiti, il leader) può garantire la governabilità di un paese. Pensare di comporre un mosaico così complesso e delicato credendo che un tassello sia sufficiente, è pura illusione. È però vero che non tutti i tasselli sono altrettanto importanti. Ne abbiamo individuati due che spiccano: l'efficacia e l'efficienza delle politiche di governo e la volontà (meglio se sostenuta dai numeri e dal tempo) di perseguirle. Si tratta di fattori politici, più che istituzionali, da combinare sapientemente con tutti gli altri. Forse la stazione di partenza per affrontare più facilmente il lungo cammino verso la governabilità è semplicemente una seria, disinteressata e fattiva volontà politica, unita all'attento ascolto della società e all'interpretazione del tempo presente.