Ultimo Aggiornamento:
23 gennaio 2019
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Nuovo approccio dell’Unione europea alla resilienza: possibili implicazioni per la società civile

Lucia Conti * - 06.09.2017
Nicola Caputo

In giugno 2017 l’Unione europea (UE) pubblica la comunicazione sulla resilienza: “Un approccio strategico alla resilienza nell’azione esterna dell’UE”, che integra la precedente comunicazione del 2012: “Imparare dalle crisi sulla sicurezza alimentare” allo scopo di riadattare l’azione esterna alle nuove sfide globali.

 

Il concetto di resilienza, desunto dalla fisica, è oggetto di molte discipline. Al di là della definizione diffusa di: “adattamento positivo nonostante le avversità”, i ricercatori concordano che può assumere sfaccettature ed implicazioni diverse a seconda dei contesti in cui viene applicata: individui, famiglie, comunità e culture.

 

Il concetto è relativamente nuovo nella cooperazione allo sviluppo e nella comunicazione del 2012 viene collegato alla sicurezza alimentare e nutrizionale e definito come: “L’abilità dell’individuo, del nucleo familiare, della comunità, di un paese o di una regione di far fronte, adattarsi e ristabilirsi da stress e shock”. La novità della comunicazione del 2017 è l’approccio sistemico che vede il sistema sociale come un organismo capace di integrare e orientare le sue componenti interconnesse verso finalità comuni. Obiettivi e strategie vengono quindi ridefiniti. Oggetto primario dell’azione esterna non è più la comunità e la sua capacità di far fronte alle crisi alimentari, ma soprattutto lo stato che deve mantenere la coesione sociale e politica, e a seguire le società e gli individui affinché siano capaci di mantenere e ristabilire le loro condizioni di vita a fronte di shock naturali o provocati dall’uomo.

 

La comunicazione enumera le sfide emergenti che impongono un rafforzamento della resilienza: conflitti armati, cambiamento climatico, migrazione.

Nella nuova logica sistemica l’UE persegue il partenariato globale con stati e cittadini per garantire la pace e la sicurezza. In un mondo in cui i problemi di sicurezza sono inter-dipendenti, particolare enfasi viene data alla sicurezza entro i confini dell’UE, perseguita attraverso piani specifici di cooperazione con paesi partner.

La resilienza così intesa non gode di specifica copertura finanziaria. E’ in corso la revisione di medio termine dell’esercizio di programmazione 2014-2020 e la comunicazione suggerisce che la resilienza sia integrata in tutti gli attuali strumenti finanziari.

 

Si intravedono nuovi scenari e possibili ripercussioni. In diversi incontri AVSI e altre Organizzazioni della Società Civile (OSCs) hanno manifestato le loro preoccupazioni per lo spostamento dell’accento dalla resilienza delle comunità a quella degli stati, in linea con la tendenza a privilegiare il ruolo delle OSCs di promotori della governabilità democratica a scapito di quello di fornitori di servizi di base. Per quanto riguarda le risorse finanziarie la comunicazione lascia intravedere uno spostamento di fondi dalla sicurezza alimentare e nutrizionale, affidata tradizionalmente alle OSCs e a istituzioni specializzate (FAO, WFP), verso il budget support, strumento essenziale per la negoziazione delle priorità fra l’UE e i paesi partner.

 

Anche a livello comunitario si prevedono ripercussioni. Nel marzo 2017 UE, WFP e FAO pubblicano il rapporto globale sulle crisi alimentari 2017. Su 48 paesi soggetti a insicurezza alimentare e nutrizionale, 23 sono pronti a crisi gravi e per 4 si profila il rischio di carestia: Yemen, Somalia, Sud Sudan e Nord Nigeria. Se si guarda alle cause dell’insicurezza alimentare si rileva che i 4 paesi sono impegnati in conflitti armati che determinano spostamenti ingenti di popolazione. Fra i paesi soggetti a crisi gravi compaiono Siria, Afghanistan, Burundi, Repubblica Centro Africana e Repubblica Democratica del Congo, le cui crisi sono riconducibili a conflitti legati all’erosione della legittimità dello stato. Le crisi alimentari si profilano fra le emergenze più pressanti. Guardando alle caratteristiche dei paesi colpiti ci si chiede quanto il nuovo approccio UE alla resilienza, che privilegia il partenariato con gli stati, possa essere efficace. Sebbene ciascun conflitto armato abbia delle cause distintive, appare evidente che in molti dei paesi elencati lo stato, quando fragile, sia più causa che soluzione alle crisi.

 

Nessuna voce critica si è levata all’appuntamento principale per le OSCs, il Partnership Forum di luglio. I rappresentanti delle OSCs, nella sessione sulla resilienza, si congratulano con la Commissione per il nuovo approccio sistemico, rilevando giusto l’incompatibilità della logica lineare del logical frame work con la struttura circolare del nuovo approccio sistemico.

 

Vale la pena ricordare una vecchia disputa inerente il pensiero sistemico. Al concetto di autopoiesi di Luhmann, ovvero capacità di un sistema complesso di mantenere la propria unità e controllo sull’ambiente interno ed esterno, Habermas contrappone l’agire comunicativo o “spazio libero dal dominio” attraverso cui i soggetti affinano le capacità di esprimere, negare e affermare un sistema di potere; emerge quindi una pluralità delle coscienze individuali in contrasto con gli imperativi funzionali del sistema.

 

L’UE, nell’ambizione di affrontare organicamente la resilienza degli stati e delle popolazioni, postula un’omogeneità di interessi fra stato, cittadini e comunità che non può essere data per scontata, specie in aree geografiche dove le democrazie rappresentative si inceppano per la prevalenza dei legami etnici su quelli dello stato-nazione. Malgrado le dichiarazioni di principio di voler affrontare le cause profonde delle sfide emergenti, sembra intrappolata entro preoccupazioni di breve periodo: la sicurezza dell’Unione e il contenimento delle migrazioni, trascurando le vere radici dell’esodo fra cui la fragilità degli stati, le crisi alimentari, l’assenza di prospettive future.

 

Le sfide emergenti potranno essere affrontate solo in un’ottica di lungo periodo, rimettendo al centro dell’agenda per lo sviluppo la riduzione della povertà e scegliendo i partner più appropriati ai vari contesti. Le OSCs possono svolgere un ruolo fondamentale nello stabilire un nesso con “l’ultimo miglio”, le comunità alla base della piramide, le cui necessità e interessi non coincidono necessariamente con quelli degli stati.

 

 

 

 

* Lucia Conti collabora a Bruxelles col settore affari europei della Fondazione AVSI. Si occupa di cooperazione allo sviluppo con esperienze in Africa, America Latina e Medio Oriente.