La presidenza del Consiglio dei Ministri nel sistema politico italiano

Da oltre trent’anni, in maniera crescente, la vita politica italiana ruota quasi esclusivamente attorno alla figura del Presidente del Consiglio. Si tratta di un’istituzione nata nell’Italia post-unitaria come raccordo secondario all’interno della dinamica governo-parlamento. L’esile piantina cresciuta all’ombra della Corona divenne in breve tempo un punto di riferimento del sistema politico.

Sulle caratteristiche originarie di tale sviluppo ha avuto un peso determinante l’imprinting cavouriano che mostrò al Paese come, nella fase fondativa, il Presidente del Consiglio potesse rivestire un ruolo decisivo nella nascita di un sistema politico-istituzionale moderno e compiutamente liberale solo salvaguardando il protagonismo parlamentare, in funzione di freno all’invadenza delle prerogative monarchiche e agli interessi di apparati extraparlamentari.

Nasce dunque da subito, sul modello anglosassone, la consapevolezza che la Presidenza del Consiglio di un governo liberale non sia un elemento separabile dal sistema parlamentare nel suo complesso di cui anzi dovrebbe sempre rimanere espressione. In altre parole, in un sistema liberale, il governo esiste in quanto direttamente collegato ad una maggioranza parlamentare e per questo oggi come ieri occuparsi della Presidenza del Consiglio significa indagare i mille modi in cui questa maggioranza ha preso forma nel tempo.

È dentro tali dinamiche che bisogna dunque collocare la storia della Presidenza, una storia di lunga durata che è anche, in primo luogo, a tutti gli effetti, una storia di successo dato che dagli ultimi decenni dell’800 l’esecutivo e le sue strutture si sono estese senza sosta e senza incontrare ostacoli.

All’origine di tale espansione troviamo, già nell’ultimo ventennio del XIX secolo, la necessità di far fronte all’intensificarsi della questione sociale, l’affermarsi del modello bismarckiano e l’estendersi della competizione economica e internazionale.

Un’esigenza piuttosto netta se nel 1882 “La Nuova Antologia”, rivista di dibattito politico e culturale, poteva affermare:

Nella maggior parte degli Stati europei il parlamentarismo si vien modificando. Quasi dappertutto si tende a rafforzare il potere esecutivo, a renderlo meno instabile, a liberarlo dal dispotismo delle assemblee. (..) Si dice di volere una maggioranza forte e salda, ma la verità si è che si vuole un forte e saldo governo (…). Quindi è necessario, è urgente rafforzare il potere esecutivo contro le assemblee, nell’interesse del sistema rappresentativo.

Se la osserviamo da questo punto di vista, quello cioè della legittimazione del ruolo della Presidenza del Consiglio a prescindere e anzi a spese dalle aule parlamentari, la grande cesura nella storia della Presidenza in Italia deve essere individuata nel momento in cui i partiti organizzati entrarono in modo massiccio e irreversibile in parlamento; nel momento in cui, cioè, tale fattore extraparlamentare, rendendo più complicata la vita della Presidenza del Consiglio, finì paradossalmente per spingerla a rafforzarsi, a partire dalla propria struttura organizzativa. È nota l’irritazione di Giovanni Giolitti per il ruolo decisivo giocato da don Luigi Sturzo che senza essere deputato aveva in mano il destino della maggioranza parlamentare.

Giolitti intuì che bisognava recuperare l’ormai dimenticata lezione cavouriana, vale a dire restituire credibilità alla presidenza rimettendo al centro il Parlamento: nel 1920 sembrava lui il più adatto a recuperare se non il prestigio almeno la centralità dell’Assemblea. A questo scopo, nel 1919, aveva avallato e sostenuto la riforma proporzionale, di cui non condivideva, come la maggior parte dei liberali, lo spirito e di cui ovviamente temeva gli effetti dirompenti. La riteneva una riforma dolorosa, ma indispensabile proprio per cercare di rilanciare le istituzioni, nonostante fosse chiaro il pericolo per la tradizionale egemonia liberale. Lo scriveva a Nitti nel luglio del 1919: “Una Camera nuova che rappresenti il Paese sarà la maggiore delle garanzie per l’ordine pubblico. La presente Camera è esaurita e l’appoggio che può dare è nullo”

Rivitalizzare il Parlamento, dunque: il programma del suo ultimo governo, nel 1920, partiva dalla consapevolezza dell’urgenza di rimetterlo al centro del sistema. A questo proposito il “bolscevico dell’Annunziata” aveva dettato i punti salienti per avviare tale rivitalizzazione: cessare l’uso di legiferare con i decreti-legge, modificare l’art. 5 dello Statuto dando al parlamento l’ultima parola nei trattati internazionali, togliere all’esecutivo la facoltà di sospendere le sessioni del Parlamento e introdurre inchieste parlamentari sulla guerra. Il tentativo come è noto non riuscì.

Tra la posizione di Giolitti che considerava la Camera un’arena per l’esibizione del Presidente del Consiglio nella formazione del governo e quella di Sturzo che metteva al centro l’accordo tra i partiti di massa, vinse la seconda. Chi conosce l’opportunismo che spesso muove l’azione politica non troverà certo paradossale, da questo punto di vista, che proprio Sturzo, quasi 40 anni dopo, in Senato, abbia duramente condannato i partiti che si intromettevano nella formazione del governo.

Del contrasto tra Giolitti e Sturzo si avvantaggiò il fascismo che poi provvide a risolvere il problema alla radice, trasformando cioè il Presidente del Consiglio in Capo del governo, figura giuridicamente nuova, sottratta ad ogni conflitto politico e verifica democratica.

Comunque, se in Italia il parlamentarismo aveva ricevuto un colpo mortale dopo il 1925, non è che in Europa fosse molto più in salute, a differenza degli esecutivi che apparivano sempre più prosperi.

Harold Laski, il noto scienziato politico laburista, rispondendo nel 1928 all’inchiesta dell’Union Interparlementaire, confermò che in tutta Europa non esistevano più i margini per la rinascita del prestigio del Parlamento. Secondo Laski, si assisteva:

ad un predominio crescente del potere esecutivo, fenomeno accentuato dalla guerra, ma che risaliva all’anteguerra.  L’assemblea rappresentativa aveva smesso di legiferare limitandosi a registrare la volontà del potere esecutivo di turno. Ciò aveva condotto alla diminuzione del prestigio dei singoli membri del parlamento. La necessità di giungere a dei risultati aveva tra l’altro rinsaldato la disciplina di partito riducendone pertanto l’indipendenza. Questa situazione aveva avuto l’effetto di abbassare il livello delle discussioni parlamentari e il loro interesse e aveva anche diminuito l’influenza educatrice delle istituzioni parlamentari sul corpo elettorale. I parlamenti erano sommersi dalla varietà di compiti cui dovevano far fronte. Poche questioni potevano essere discusse nel dettaglio. Ne risultava un indebolimento del controllo del legislativo sull’esecutivo. Le difficoltà del Parlamento avevano prodotto una considerevole crescita della libertà d’azione delle amministrazioni.

Una denuncia che letta oggi, non appare affatto datata. Finita la guerra e caduto il fascismo, anche se si tornava a rendere omaggio al Parlamento, apparve chiaro che il Presidente del Consiglio non sarebbe ripartito da zero, ma dal 1919, cioè dalla necessità di fare i conti con i partiti. Con la differenza che i partiti erano diventati il perno costituzionale del sistema democratico e tutti i Presidenti del Consiglio provenivano da quei lidi. Dunque, in poche parole, per il Presidente del Consiglio si confermava la necessità di sapersi muovere fuori da quelle aule, interloquendo con le segreterie di partito e poi, nel tempo, trattando, sempre più spesso, con le istituzioni internazionali.

Nel complesso, nonostante la vivacità e la qualità del dibattito parlamentare, i primi decenni repubblicani confermarono come lo squilibrio tra centralità del Presidente del Consiglio e subalternità del Parlamento fosse ormai un dato politico e culturale acquisito che non poteva più essere corretto.

Neppure la fine di quella che chiamiamo Prima Repubblica invertirà la rotta. Essersi almeno parzialmente liberati dal rapporto troppo stretto con le segreterie di partito non solo non ha intaccato la centralità nel sistema di quella figura adesso significativamente chiamata “premier”, sulla falsariga del modello britannico, ma l’ha accentuata, a prescindere dal colore degli esecutivi. Una continua ed ininterrotta estensione di strutture e competenze del Governo, ancora più significativa se pensiamo alla narrazione mitologica dell’ultimo trentennio tutta incentrata sui temi dell’antipolitica e comunque presentata come propensa ad un approccio ipopolitico, di riduzione, cioè, della pressione degli apparati politici sulla società civile.

Si tratta di una fantasia che asseconda un immaginario propagandistico che nulla ha a che fare con l’opposta e inesorabile tendenza ipertrofica di un esecutivo sempre più onnipotente, tendenza preoccupante non in sé, ma in quanto capace di imporsi a scapito e spesso in contrapposizione al ruolo e al prestigio del Parlamento.

Il continuo appello alle urgenze della governabilità permette oggi al Presidente del Consiglio di inglobare la maggioranza di cui ha bisogno e di organizzarla come parte integrante della sua struttura, separandola di fatto dal Parlamento istituzione e dalle sue competenze. Il dato della crescita inarrestabile dei decreti-legge, a prescindere dalla solidità della maggioranza, come conferma l’esecutivo guidato da Giorgia Meloni, dimostra il dominio incontrastato di quella che chiamiamo logica del governo e del Presidente sulla logica della rappresentanza parlamentare. Sono in molti a ritenere che quello a cui oggi stiamo assistendo non è più solo l’espressione di una ormai storica subalternità del Parlamento alla Presidenza del Consiglio, ma una sua umiliazione, una trasformazione culturale apparentemente irreversibile che non sembra suscitare particolari preoccupazioni nell’elettorato. Restituire entusiasmo e fiducia nel sistema politico necessiterebbe di leader in grado di imporsi come Presidenti del Consiglio valorizzando il Parlamento come hanno fatto Cavour, Giolitti, De Gasperi che, non a caso, rimangono ancora oggi i maggiori statisti dell’Italia unita.

* Ordinario di Storia Contemporanea – Università di Bologna

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