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16 ottobre 2019
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Verso un nuovo Parlamento?

Daniele Coduti * - 17.09.2016
Sì o no referendum costituzionale 2016

La riforma costituzionale approvata in seconda lettura dalla Camera lo scorso aprile ha il suo fulcro nel superamento del bicameralismo paritario e nella configurazione del Senato come Camera rappresentativa delle Autonomie territoriali. Gli ambiti di competenza che la riforma costituzionale attribuisce alla seconda Camera riguardano aspetti di cui il nostro Parlamento si è sempre occupato poco e male: il raccordo tra Stato, Regioni ed enti locali; il raccordo con l’Ue; la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni.

In effetti, il dubbio più frequente riguardo alla configurazione del nuovo Senato non attiene alle funzioni ad esso assegnate, bensì alla capacità dei futuri senatori di adempiere ai loro compiti. Per tentare di sciogliere tale dubbio occorre innanzitutto guardare alla composizione dell’organo, di cui faranno parte: cinque senatori che “possono” essere nominati dal Presidente della Repubblica per un mandato di sette anni; settantaquattro consiglieri regionali e ventuno sindaci eletti dai Consigli regionali – in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo degli organi delle istituzioni territoriali – con un mandato la cui durata coincide con quello di tali organi; gli ex Presidenti della Repubblica con un mandato a vita. Stante tale composizione, sembra ovvio ipotizzare che la maggior parte dei senatori avrà le competenze necessarie a occuparsi adeguatamente del raccordo tra Stato, Regioni ed enti locali, mentre per il corretto adempimento delle altre funzioni dell’organo occorrerà che i Consigli regionali selezionino attentamente i consiglieri e i sindaci da inviare in Senato. Ciò consente forse di individuare il vero nodo della riforma costituzionale in itinere e il limite del dibattito su di essa: il netto cambiamento di prospettiva rispetto al ruolo e al funzionamento delle due Camere nell’esperienza italiana.

Partendo dal Senato, i Consigli regionali dovranno selezionare i futuri senatori considerando l’appartenenza politica, la rappresentanza territoriale e le competenze necessarie a esercitare le funzioni dell’organo, superando l’idea di un ramo del Parlamento diviso lungo il consueto asse maggioranza-opposizione, poiché le funzioni attribuite al nuovo Senato richiederanno sovente l’assunzione di decisioni inerenti ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di governo, anziché tra le parti politiche. Si tratta di una conseguenza che deriva anche dalla durata del mandato, poiché i senatori non resteranno in carica per la durata di una legislatura ma il loro mandato nazionale sarà legato a quello da sindaco o da consigliere e dovranno essere sostituiti quando cesseranno dalla carica regionale o comunale. Il Senato, dunque, si rinnoverà parzialmente e in maniera disomogenea sulla scorta della durata delle cariche locali e del momento in cui è iniziato il settennato per ciascun senatore di nomina presidenziale. Inoltre, a differenza della Camera dei deputati, il Senato non sarà più chiamato a operare con continuità ma si riunirà quando sarà necessario, lavorando per sessioni dedicate a temi specifici.

Le novità in tema di composizione, durata e funzionamento del Senato implicheranno una modificazione della sua articolazione interna, poiché scompariranno le quattordici commissioni permanenti ora istituite, che saranno presumibilmente sostituite da una o, comunque, da poche commissioni con funzioni istruttorie. La modificazione dell’organizzazione interna riguarderà anche i dipendenti di entrambe le Camere, poiché la riforma costituzionale prevede l’integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari e l’istituzione del ruolo unico dei dipendenti del Parlamento, che inciderà sul rapporto tra dipendenti e presidenti delle due Camere, nonché su indipendenza, integrazione e flessibilità delle amministrazioni parlamentari.

Un’altra modifica che riguarderà entrambe le Camere sarà quella dei rispettivi regolamenti parlamentari. Considerata la radicale trasformazione del Senato, la futura Assemblea dovrà dotarsi di un nuovo regolamento interno, adeguato al mutamento della composizione, dell’organizzazione e del funzionamento dell’organo. La riforma costituzionale dovrebbe essere l’occasione per ripensare anche il regolamento interno della Camera dei deputati che, nonostante le modifiche apportate nel corso degli anni – in particolare durante la presidenza di Luciano Violante – si fonda ancora sui regolamenti del 1971, legati a una differente stagione politica e parlamentare, come dimostrano le frequenti schermaglie procedurali tra maggioranza e opposizione cui si assiste da alcuni anni.

Invero, qualora la riforma costituzionale dovesse essere confermata dal referendum previsto dall’art. 138 Cost., anche la Camera dei deputati dovrebbe riconsiderare le modalità del suo funzionamento.

In primo luogo, a causa della riforma delle amministrazioni parlamentari e della modifica o della totale riscrittura del suo regolamento interno cui si è già accennato; in secondo luogo, perché la Camera dovrà modificare le regole del procedimento legislativo, adeguandole alle innovazioni previste dalla riforma costituzionale (ad es., il c.d. voto a data certa) e al diverso coinvolgimento del Senato nell’iter legis.

Inoltre, il superamento del bicameralismo paritario esigerà dai deputati un diverso approccio all’esercizio della funzione legislativa. Infatti, la scomparsa del meccanismo delle navette con il Senato per una parte delle leggi che la Camera sarà chiamata ad approvare renderà necessaria una maggiore attenzione alla qualità dei testi legislativi, poiché il passaggio a un bicameralismo asimmetrico non consentirà più a ciascun ramo del Parlamento di “correggere” gli errori dell’altro. Sicché, è auspicabile innanzitutto che la Camera dei deputati rafforzi gli strumenti a garanzia della qualità delle leggi – come il Comitato per la legislazione –, puntando a migliorare il drafting legislativo. Sarà altresì necessario costruire un nuovo rapporto tra maggioranza e opposizione, favorito anche dalla riforma costituzionale che richiede di tutelare i diritti delle minoranze parlamentari e – solo alla Camera dei deputati – di disciplinare lo statuto delle opposizioni. Difatti, anziché concentrare il dibattito sulle dispute procedurali, maggioranza e opposizione dovranno elaborare delle dinamiche di confronto sul contenuto dei disegni di legge, poiché le proposte – non meramente ostruzionistiche – dei deputati di minoranza potrebbero permettere alla maggioranza di cogliere alcune criticità della normativa che intende approvare.

Insomma, la riforma costituzionale contiene in sé un’idea di Parlamento ben diversa da quella attuale e l’eventuale conferma da parte del referendum costituzionale non rappresenterebbe il punto di arrivo di tale innovazione, bensì l’inizio di una profonda trasformazione, non solo normativa.

 

 

 

 

* Ricercatore confermato di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Foggia