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Forma e sostanza nel diritto d’asilo: a proposito degli accordi con la Turchia

Giuseppe Campesi * - 31.03.2016
Diritto d'asilo

La “diplomazia delle migrazioni” è da oltre un decennio al centro della politica di vicinato della Ue. La stipula di accordi di riammissione e di cooperazione poliziesca è l’obiettivo prioritario perseguito dalle istituzioni europee, che negli anni hanno dovuto concedere una parziale liberalizzazione nel regime dei visti a molti dei paesi situati sull’altra sponda del Mediterraneo, in cambio di una loro collaborazione nel controllo dei flussi migratori. I negoziati con la Turchia sulla gestione della frontiera sudorientale non sono certo una novità del 2015. Risalgono infatti al 2005 i primi contatti diplomatici per la stipula di un accordo di riammissione, mentre è dal 2010 che Frontex ha allacciato rapporti di cooperazione con la polizia turca. In particolare, a seguito della stipula dell’accordo di riammissione tra Ue e Turchia, avvenuta infine nel dicembre 2013, è stata lanciata una “roadmap” che dovrebbe portare alla liberalizzazione dei visti e rafforzare la cooperazione nella gestione dei movimenti transfrontalieri nella regione del Mediterraneo orientale [1].

La recente “crisi migratoria” ha impresso una decisiva accelerazione a tale processo, consentendo alla Turchia di rinegoziare aspetti della “roadmap” tracciata nel 2013 da una posizione di sostanziale vantaggio diplomatico, al punto che, accanto al sostanzioso contributo finanziario e alla promessa di riapertura del capitolo sull’adesione all’Unione, la Commissione prevede di proporre l’eliminazione dell’obbligo di visto per i cittadini turchi già a partire dall’autunno 2016[2]. In cambio di tali concessioni, l’Unione è riuscita a strappare un’intesa che impegna il governo turco a collaborare nel contrasto all’immigrazione irregolare che giunge in Europa attraverso la frontiera che divide Grecia e Turchia[3].

L’annunzio che la Ue avesse infine stipulato un accordo con la Turchia è stato salutato da reazioni contrastanti. Se è forse comprensibile che i rappresentanti delle istituzioni europee si siano affrettati a presentare come un successo diplomatico la conclusione del difficile negoziato, ha stupito la durezza della reazione di enti e organizzazioni non governative da tempo a vario titolo coinvolte nel governo delle migrazioni. Con un esplicito gesto di rottura, l’Unhcr e Save the Cildren hanno annunziato l’abbandono delle strutture di “accoglienza” esistenti sulle isole greche che, a loro dire, si apprestavano a trasformarsi in centri di detenzione da cui organizzare il rimpatrio di migranti e richiedenti asilo verso la Turchia[4].

L’accordo, com’è noto, prevede che ogni “migrante irregolare” o richiedente asilo giunto sul suolo greco a partire dal 20 marzo 2016 sarà respinto verso la Turchia, mentre per ogni cittadino siriano riammesso in Turchia, l’Unione europea accetterà di ricollocare sul suo territorio un altro cittadino siriano presente sul suolo turco. Al di là della tragica contabilità cui viene ridotta la questione dell’assistenza umanitaria ai siriani in fuga dalla guerra, è chiaro che una simile intesa mette sotto diversi profili in tensione il diritto d’asilo. Per giustificare legalmente tale approccio, l’Unione europea ha dichiarato la Turchia un “paese terzo sicuro”, consentendo in questa maniera il respingimento anche di coloro che una volta giunti sul suolo greco manifestano la volontà di chiedere protezione internazionale. A norma della direttiva 2013/32/UE, infatti, le richieste di protezione inoltrate da chi proviene da un “paese sicuro” possono essere trattate con una procedura sommaria, che legittima in caso di rigetto il respingimento del richiedente verso il paese di provenienza.

La definizione della Turchia come “paese sicuro” ha tuttavia scatenato numerose polemiche, anche perché il paese continua ad applicare la limitazione territoriale alla Convenzione di Ginevra e solo di recente si è dotato di un primo embrione di sistema di accoglienza per i richiedenti asilo. All’indomani della stipula dell’accordo, Amnesty International ha immediatamente denunciato un’operazione di rimpatrio di circa trenta cittadini Afgani eseguita dalla polizia turca[5]; una denuncia che suona come un monito rivolto alle autorità europee, accusate di aver considerato con eccesiva disinvoltura le garanzie di cui godono i potenziali richiedenti asilo in Turchia. La clausola sui “paesi terzi sicuri” è del resto molto controversa, dato che costruisce una presunzione legale in base alla quale è di fatto possibile esternalizzare l’asilo, innescando una potenziale dinamica di respingimenti a catena[6]. Essa si è affermata da tempo a livello europeo, ma non tutti i paesi membri la incorporano nel loro diritto nazionale. Questo è ad esempio il caso della Grecia, che sarà costretta ad attuare una riforma del suo diritto d’asilo al fine di prevedere una procedura accelerata per coloro che giungono dalla Turchia, o da altri pesi considerati “sicuri”.

I presupposti necessari a rendere operativo l’accordo non sono tuttavia solo di natura giuridica, ma implicano anche un complessivo ripensamento della prima accoglienza. La Grecia dovrà infatti allestire strutture ricettive in cui alloggiare le persone sbarcate il cui destino sarà, con tutta probabilità, quello di vedersi respingere verso la Turchia. Nei disegni della Commissione tali strutture devono essere concepite in maniera tale da prevenire i “movimenti secondari” di migranti e richiedenti asilo, ciò significa che esse avranno carattere di veri e propri centri detentivi. Il programma è quello di potenziare la capacità delle autorità greche di trattare le domande d’asilo in base alla nuova procedura sommaria e gestire l’eventuale rimpatrio; è tuttavia lecito dubitare del fatto che un paese il cui sistema di accoglienza è stato ripetutamente definito inadeguato dalla Corte di giustizia europea[7] riesca in poche settimane ad operare quelle riforme strutturali auspicate da anni. Il rischio è che i richiedenti asilo vengano respinti verso la Turchia senza un’attenta valutazione del caso singolo, o peggio siano trattenuti per lunghi periodi in stato di detenzione in attesa che la loro posizione venga definita.   

Non v’è dubbio che la Commissione abbia fatto ogni sforzo per confezionare un accordo formalmente ineccepibile dal punto di vista legale, occorre tuttavia domandarsi che ne è della sostanza del diritto d’asilo all’indomani dell’intesa con la Turchia. È evidente infatti che la disinvoltura con cui la Turchia è stata definita un paese “sicuro”, ovvero la leggerezza con cui si accetta che migranti e richiedenti asilo vengano trattenuti in strutture che brillanti eufemismi del linguaggio burocratico definiscono di “accoglienza”, gettano un’ombra su tale accordo che non può essere dissipata dalle rassicurazioni sull’inviolabilità del diritto d’asilo che nelle ultime settimane abbiamo ripetutamente ascoltato.



[1] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1259_en.htm

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-582_en.htm

[3] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/

[4] Patrick Kinsley, “Refugee crisis: key aid agencies refuse any role in mass expulsion”, The Guardian, 23 marzo 2016.

[5] https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/03/turkey-safe-country-sham-revealed-dozens-of-afghans-returned/

[6] Michelle, Foster (2011), “Responsibility Sharing or Shifting? “Safe” Third Countries and International Law”, Refuge, 25(2), 64-78.

[7] McDonough, Paul and Tsourdi, Evangelia Lilian (2012), “The “Other” Greek Crisis: Asylum and Eu Solidarity”, Refugee Survey Quarterly, 31 (4), 67-100.

 

 

 

 

* Università degli Studi di Bari